一、評西方的“新公共管理”范式

文獻來源：[1]陳振明.評西方的“新公共管理”范式[J].中國社會科學,2000(06):73-82+207.

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????????在當代西方政府改革浪潮的沖擊下 ,世紀之交的西方公共部門管理研究領域取得了突破性的進展 ,出現了由傳統的公共行政學向“新公共管理學”的范式轉變。該怎樣理解這種“新公共管理學”范式？

?????????自70年代末80年代初開始,西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。盡管各國改革的性質、規模和途徑不同,但都具有一個已發展起來的共同議程,這就是“新公共管理”(New Public Management)或“管理主義”范式。

（一）??“新公共管理”的形成背景與主要特征? ? ? ?

????????“新公共管理”是一種國際性思潮,它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。

????????“新公共管理”范式有不同的名稱,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主義”(Pollitt,1993年)、“以市場為基礎的公共行政學”(Lan, Zhiyon and Rosenbloom, 1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企業化政府”理論(Osborne and Gaebler,1992年)等。,但基本上都表示同一種現象,即由傳統公共行政理論及實踐向新公共管理理論及實踐的轉變,并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領域的范式轉移。

????????“新公共管理”理論代表了政府管理研究領域發展的新階段,它是在對傳統的公共行政學理論的批判基礎上逐步形成起來的。傳統的公共行政學誕生于19世紀末20世紀初,在70年代以前,傳統的公共行政學一直是政府研究領域中居于支配地位的主導范式。它有自己一整套的理論、原則、假定和方法以及范式特征。按照休斯的說法,傳統的公共行政學有如下四個永久性的原則:第一,政府組織及其結構應根據官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論或模式為基礎,嚴格堅持這一原則是公共組織尤其是政府運作的最佳方式。第二,一旦涉及政策領域,那么,它將通過官僚機構提供公共物品和服務;換言之,只能由政府機構來提供公共物品和服務。第三,主張政治事務與行政事務分開。行政是執行命令的工具,而政策和戰略的制定則是政治家們的事,據說政治與行政的分離可以保證責任制的落實。第四,行政被當做一種特殊的管理形式,因此需要職業化的官僚,他們終身受雇,并可以一視同仁地為不同的政治領導人服務。

????????陳振明曾將傳統的公共行政學的信念或范式特征概括為四個方面:一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府組織機構(官僚體制)作為主要的研究領域;二是政治與行政二分法成為公共行政學的理論基礎;三是致力于行政管理的一般或普遍原則的探索;四是強調以效率原則作為最高標準。

????????傳統的公共行政學理論及實踐模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但隨著西方各國由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變,這種理論及模式就顯得越來越不適應。在當代,傳統公共行政學的基本理論、假定、原則或信條,無論在理論上還是實踐上都受到人們的普遍懷疑,遇到了嚴峻的挑戰。首先,作為傳統的公共行政學基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破,新的組織模式及類型,如參與型組織、學習型組織、自主型組織以及各種獨立機構相繼出現。其次,官僚機構或政府部門作為公共物品及服務的惟一提供者的壟斷地位已經動搖。私人部門中發展起來的管理方法和技術被應用于公共部門之中;政府通過補貼、規劃、委托和合同承包等方式間接運行,各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭;市場機制在公共部門中發揮著越來越重要的作用。再次,政治與行政二分法早就被人們批評為一種不真實的假定,政治事務(政策的制定)與行政事務(政策的執行)實際上是無法分開的。在當代,公共官僚(文官)日益卷入政策決策事務之中,他們既是政策提案的重要來源,又是行政法規制定者;與此相聯系,文官的政治中立性信條也已被打破。文官向來難以做到政治上的中立,而且在當代,文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命的趨勢越來越明顯。最后,公共人事管理的體制及模式也發生了重大的變化,公務員(文官)的永業觀念已被打破;合同雇用、臨時雇用等的出現使雇員的解聘更容易,業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式轉變。

????????到了80年代末90年代初,隨著西方各國政府改革運動的深入展開,“新公共管理”作為政府管理領域(公共行政學以及公共管理學)的新范式以及政府管理實踐的新模式形成和發展起來了。“新公共管理”范式的特征和內容是什么?西方公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述:按照波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務:盎格魯和美國的經驗》一書中強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共管理中的應用。胡德(C.C.Hood)在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“新公共管理”的內涵及特征刻畫為如下七個方面:(1)向職業化管理的轉變;(2)標準與績效測量;(3)產出控制;(4)單位的分散化;(5)競爭;(6)私人部門管理的風格;(7)紀律與節約。英國學者溫森特·懷特認為,“管理主義”(新公共管理)強調職業化的管理、明確的績效標準和績效評估;以結果而不是程序的正確性來評估管理水平;看重金錢的價值;對消費者而非公民的需要保持敏感,強調公共服務的針對性而非普遍性。羅德斯(W.Rhodes)指出,“新公共管理”有如下幾個中心學說:以管理而非政策為焦點,以業績評估和效率為焦點;將公共官僚機構分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構;準市場的使用和合同承包以培育競爭;一種強調產出目標、限制性項目合同、金錢誘因和自由裁員的新管理風格。經合組織(OECD)1995年度公共管理發展報告《轉變中的治理》把新公共管理的特征歸納為如下八個方面:(1)轉移權威,提供靈活性;(2)保證績效、控制和責任制;(3)發展競爭和選擇;(4)提供靈活性;(5)改善人力資源管理;(6)優化信息技術;(7)改善管制質量;(8)加強中央指導職能。

??????根據上述學者的概括以及其他新公共管理文獻資料,我們將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為如下八個方面:?強調職業化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰略管理、提供回應性服務、公共服務機構的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關系的改變。

?（二）應當如何評價當代西方“新公共管理”的范式呢?

????????應當首先指出的是,作為一種正在成長著的公共管理新理論范式以及實踐模式,“新公共管理”是當代人類社會發展尤其是公共部門改革的必然產物,與當代人類社會由工業社會向后工業社會的轉變,與全球化、信息化和市場化時代的來臨密切相關。

????????“新公共管理”范式的出現構成了對傳統的公共行政學范式的嚴峻挑戰,它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式,日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。與傳統的公共行政學相比,“新公共管理”范式具有一系列的創新,這主要表現在如下四個方面:

????????第一,“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎。如前所述,傳統的公共行政學的主要理論基礎是政治學特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。與傳統公共行政學的模糊的理論基礎相比,經濟學提供了精確性、預言和經驗主義,并以人們的行為動機的分析作為出發點。“新公共管理”對于結果、效率和績效測量等的關注更多地來自于經濟學。

????????第二,“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野,具有一系列主題創新。傳統的公共行政學主要著眼于政府內部事務的研究,即注重的是對政府組織體制、行政過程以及行政法規的研究,過于以“組織內部”取向,理論上過于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽視了對其他公共組織(如非營利組織、中介組織、社會團體)的研究。“新公共管理”在保留傳統行政學的某些基本主題的基礎上,在研究視野、主題領域及范圍上有重大的突破、拓展與創新:一是將傳統行政學的研究對象由政府行政部門擴展到立法、司法機關和非政府部門的公共組織上。“新公共管理”的中心主題是:“在提供公共利益和服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能”。二是研究焦點不僅以“組織內部定向”,而且注重公共組織與社會環境的相互作用,考慮公共組織如何適應環境以及它們在環境中的優勢和劣勢、機會和威脅,這就使得戰略計劃和戰略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同時,對于公共管理者與公民關系的關注,也使得公共責任、行政理論一類的主題成為公共管理學的重要內容。三是涉及傳統公共行政學中所沒有出現的大量新主題如公共物品、公共選擇、公共物品和服務的供給、理性人、產權、交易成本、交換范式、制度安排、政府失敗、準市場、自治型公共組織、多元組織、成本核算、信息管理系統等等。四是對傳統行政學所涉及的主題作出新的解釋,賦予其新的內涵。例如對“效率”概念重新詮釋尤其地將它與“公平”概念聯系起來考察,對傳統的人事管理、財務管理主題賦予新的內容,變成人力資源管理和財政管理。

????????第三,“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架。傳統的公共行政學的理論框架形成于本世紀20、30年代,建立起以官僚體制、組織原理、人事行政、財務行政、行政法規、行政效率以及行政執行為基本主題的理論框架。“新公共管理”突破了傳統公共行政學的學科界限,把當代西方經濟學、工商管理學(私人部門管理學)、政策科學(政策分析)、政治學、社會學等學科的理論、原則、方法及技術融合進公共部門管理的研究之中。

????????第四,“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。這種新模式就是奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所描述的“企業化政府”的十大特征:“大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭;它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區,從而授權給公民;它們衡量各部門的實績,把焦點放在后果而不是投入上;它們行為的動力不是來自于規章條文,而是來自自己的目標、自己的使命;它們把服務的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇,選擇學校,選擇培訓計劃,選擇住房;它們防患于未然,而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務;它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢;它們下放權力,積極采取參與式的管理;它們寧可要市場機制而不是官僚主義機制;它們關注的中心并不簡單是提供公共服務,而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑,使之行動起來解決自己社區的問題。”有的學者進一步將“新公共管理”的實踐模式細分為各種類型,例如,彼得斯在《治理的未來:四種正在出現的模式》中將新的公共管理模式(治理模式)分成四種類型:市場化政府、參與型政府、靈活性政府和解除規制政府,并從結構、管理、政策制定和公共利益四個方面對這幾種模式加以分析比較。

(三)對新公共管理范式的批評？

????????“新公共管理”也非一種成熟的范式,而是一種尚處在發展中的理論框架,它并未獲得普遍一致的認可。由于它的不成熟以及所存在的內在缺陷,而受到了來自各個方面的批評。這些批評涉及它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等等。概括起來,對于“新公共管理”的批評主要集中在如下幾個方面:

????????一是批評“新公共管理”的保守主義傾向,說它是披著科學外衣的意識形態。

????????二是批評“新公共管理”的經濟學基礎,說它濫用經濟學的假設、理論和方法,是一種經濟學的帝國主義。這種批評有一般和特殊兩個層次:一般層次的批評是說,經濟學本身是一門有缺點的社會科學,所以將它應用到公共部門以及政府的管理上同樣有缺點。特殊層次的批評是說,雖然經濟學對經濟系統和私人部門具有一定的成效,但將它應用到公共部門及政府上的理由則是不充分的。例如波立特認為,公共服務中的“提供者/消費者”明顯地比一般市場中的消費者面臨更復雜的交易;公共服務的消費者不僅僅是“消費者”,他們更重要的是公民,這對于交易有一系列獨特的內涵。因此,將經濟學作為公共管理理論基礎的理由不充分6。

????????三是批評“新公共管理”的管理主義傾向,說它忽視了私人部門與公共部門的基本差別,照搬私人部門的管理經驗、原則、方法及模式,是一種“新泰勒主義”。四是批評“新公共管理”的政治化傾向,認為在新公共管理體制下,政治領導人有可能選擇那些認同其政治目標或具有相同、相似政治立場的高層文官擔任各部門及機構的頭頭。

????????五是批評“新公共管理”的實踐模式特別是以市場為基礎、公共部門私有化、產出控制、顧客至上等改革措施,說這些改革是放棄政府的公共服務職能,逃避政府責任,破壞了政府與公民社會的關系,背離了民主社會的基本價值。還有批評者認為,“新公共管理”的這些改革取向,以“三E”(經濟、效率和效益)為追求目標,而民主社會的基本價值(自由、民主、平等、公正等)則被拋在一邊。

????????顯而易見,這些對“新公共管理”的批評有不少偏頗之處。但是,批評者們的確指出了“新公共管理”存在的某些內在缺陷和問題,有的批判是擊中要害的。“新公共管理”確實具有明顯的意識形態的傾向性,或多或少地體現了當代自由主義和保守主義思潮的某些基本精神,特別是主張放任自流、限制政府干預的立場;它過分依賴于經濟學的途徑尤其是經濟人假說和市場機制以及交換范式,忽視了政治過程與市場過程的本質差別;它過分強調用私人部門管理的模式或企業家精神來重塑政府及公共管理,忽視了公共部門與私人部門之間存在著的重要差別,有照搬私人部門管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市場導向、私有化、分權、放松管制、企業化的管理方式等也產生了一系列的實踐問題。

????????總之,作為一種正在成長著的政府及公共部門管理的新途徑,一種與傳統的公共行政學相比較而存在、相競爭而發展的學說,“新公共管理”范式及理論的成熟仍有相當長的路要走。

（四）從西方的“新公共管理”運動中得到的借鑒與啟示呢?

????????——必須加大政府體制創新的力度,切實轉變政府職能,盡快改變政府壟斷公共物品的供給(或公共物品基本上由政府提供)的局面。

????????——充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段,引入競爭機制,用市場的力量改造政府,提高政府的工作效率。這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神。

????????——必須增強政府公務員的“管理”和“服務”意識,重塑政府與社會的關系。“新公共管理”運動在處理政府與社會關系方面也有可供借鑒之處。

????????——注意研究借鑒當代工商管理(企業管理)領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術,實現由傳統的行政管理模式向當代(新)公共管理模式的轉變。